导读： 旅游业的发展，是经济发展的必然，是国计民生的要素，是人类文明的载体。 1978年，以党的十一届三中全会胜利召开为标志，开启了中国改革开放的伟大时代。不久后，中国改革开放的总设计师邓小平同志发出了“旅游事业大有文章可做，要突出地
旅游业的发展，是经济发展的必然，是国计民生的要素，是人类文明的载体。 1978年，以党的十一届三中全会胜利召开为标志，开启了中国改革开放的伟大时代。不久后，中国改革开放的总设计师邓小平同志发出了“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”的号召。在百废待兴、难关重重却又充满光明前景的经济社会里，一个在当时并不为人所知的行业———中国旅游业，迎来了起飞、赶超和跨越的30年发展历程，开辟了一条具有中国特色旅游发展的康庄大道。 中国幅员辽阔，山水奇特，历史悠久，文化多样，是旅游资源大国。就现代旅游业的起点而言，中国比西方国家晚了近百年。从新中国成立到1978年，旅游业作为中国外交事业的延伸和补充，承担的是民间外事接待的功能，不具备现代产业的特征。1949年至1977年，全国入境游客接待量合计不到70万人次。同期，世界旅游业经历了加速发展的黄金时期，全球国际旅游收入在30年间增长了近33倍。 从1978年开始，中国旅游业进入了新的历史时期。借改革开放之力，得改革开放之利，经过30年发展，在国际上，中国已经成为世界旅游大国，树立了鲜明的旅游目的地形象，增进了中国与世界的双向交流，扩大了中国的国际影响。在国内，形成了上下重视、多方参与的旅游发展格局，旅游业在经济建设、文化建设、社会建设以及国际交往中发挥着积极而重要的作用，成为提高国民生活质量、建设小康社会的重要内容。改革开放30年来，中国旅游业从小到大，从弱到强，已经成为促进中国经济社会进步和推动世界旅游发展的富于活力的重要力量。 一、发展历程回顾 (一)旅游产业属性：在变迁中定位 改革开放以来，对旅游业的认识经历了一个逐步深化的过程。从外交事业到经济产业，从经济产业到综合性产业，旅游业的性质逐步变化，功能逐步丰富，政策也逐步深入。 早在1978年，邓小平同志就提出了到20世纪末旅游业要创汇100亿美元的设想；1979年邓小平同志指出，旅游业要变成综合性的行业。将旅游业作为一个经济性产业来发展，是邓小平旅游经济思想的重要核心。1981年，国务院第一次组织召开全国旅游工作会议，明确指出：旅游事业是一项综合性的经济事业，是国民经济的一个组成部分，是关系到国计民生的一项不可缺少的事业。1998年，中央经济工作会议将旅游业确定为国民经济新的增长点。2001年，国务院《关于进一步加快旅游业发展的通知》中指出：“树立大旅游观念，充分调动各方面的积极性，进一步发挥旅游业作为国民经济新的增长点的作用。”2006年，中国旅游业发展“十一五”规划纲要明确提出，要把旅游业培育成为国民经济的重要产业。在国家对旅游业地位不断提升的推动下，从1985年陕西省出台省级政府第一个《关于大力发展旅游业的决定》开始，迄今为止，全国各省区市政府共出台了60余个关于发展旅游业的意见或决定，已有27个省区市把旅游业确定为支柱产业、主导产业或重要产业。 旅游业是综合性经济产业这一产业属性的明确，是旅游发展思路的重要突破，有利于推动形成发展大旅游、构建大产业、促进中国旅游业的全社会共识。产业属性的明确，增强了旅游发展意识，聚集了旅游产业资本，优化了旅游发展环境，为旅游经济的培育、旅游产业体系的构建和旅游产业功能的发挥奠定了坚实基础。 30年来，中央和地方各级政府对旅游功能和地位的认识不断深化。这些变化反映了旅游业地位和功能的变迁，体现了新时期中国各个发展阶段的时代特征。20世纪80年代，旅游业是重要的创汇产业，国家发展旅游业的重点是尽快补充外汇短缺；20世纪90年代，国家提出把旅游业培育成为新的经济增长点，旅游业成为扩大内需的重要手段；进入新世纪，国际经济环境和国内发展环境发生了重大变化，国家把发展旅游业作为拉动消费和树立国际形象的重要产业；党的十七大以来，落实科学发展观和全面建设小康社会的战略举措，更加重视民生问题和生态文明建设，旅游业被定位为国民经济重要产业，进一步成为广泛涉及政治、文化、社会、生态的复合型产业。 旅游业在不同阶段承担不同责任，反映了旅游业自身的本质特征。第一，旅游业是包含生产性服务、消费性服务以及公共服务的综合性产业。第二，旅游业是实现经济增量发展的集成产业，直接和间接影响的细分行业多达100多个，通过产业融合，形成资源共享，实现协同发展，创造新增价值。第三，旅游业是劳动密集型产业，可以有效扩大就业空间，增加就业渠道。第四，旅游业是对外交流的窗口和桥梁，具有积极活跃的外交功能、经贸效应、文化作用和统战作用。第五，旅游业是综合性事业，除了经济功能、社会功能外，还具有促进精神文明，建设生态文明，保护传统文化，追求真、善、美，实现社会全面和谐、人民幸福、人的全面发展的深层次功能。 旅游业是朝阳产业、联动产业、综合性强、关联度高、涉及面广。目前，还很少有产业像旅游业这样具有如此综合的经济功能和广泛的社会功能，承载着多种多样的社会责任。30年来，在国家实施的多项重大战略部署中，旅游业都发挥了其应有的作用。旅游资源随之不再局限于自然禀赋和历史遗存，而是可以不断创造、不断发现的，充分展示出旅游业广阔的发展前景。 (二)旅游市场发展：在开放中成长 改革开放以来，中国旅游业就走上了一条追赶世界旅游大国，但与西方旅游发达国家迥然不同的发展道路。西方旅游发达国家一般都以国民旅游(包括国内旅游和出境旅游)作为发展旅游业的起点；我国则采取了先入境、后国内、再出境的发展次序，这是与我国的具体国情分不开的。中国旅游业的起飞，以国际旅游市场的开拓为标志，这既得益于丰富而深厚的旅游资源聚集，更得益于改革开放带来的良好外部环境和各种基础条件的加快完善。 1978年，中国接待入境过夜旅游人数仅为72万人次，创汇2.6亿美元。到1987年，接待入境过夜旅游人数突破1000万人次大关。之后，入境旅游接待人数每增加1000万人次的时间逐渐缩短，其中从4000万人次到5000万人次以上只花了3年时间。旅游创汇每增加50亿美元所花的时间更短，到2007年中国旅游创汇已达到419.19亿美元，与2006年相比只用了1年时间就增加了80亿美元。中国旅游业在世界排名也持续上升。1978年中国国际旅游接待人数和国际旅游收入的排位都在世界40名以后。1980年国际旅游接待人数开始进入前20名，1988年进入前10名，1999年起进入前5名。中国国际旅游收入排名，1980年在世界仅列34名，1982年进入前30名，1992年进入前20名，1994年进入前10名，2001年进入前5名。 1997年，联合国世界旅游组织预测，到2020年，中国将成为世界上第一大入境旅游接待国和第四大出境旅游客源国；2006年，该组织进一步修订了预测，将达到此目标的时间提前到2015年。中国旅游业用了不到四分之一世纪的时间，赶上和超过许多国家旅游业发展步伐，大大超出了当初国内外旅游业界和学者的预期，为发展中国家实施赶超战略树立了成功典范。 改革开放初期，中国以接待海外入境旅游者为主，国内旅游仅有小规模的差旅和公务活动，更不存在严格意义上的出境旅游，旅游市场格局单一而薄弱。经过30年的发展，我国现在已成为世界主要的旅游目的地国家，入境旅游客源市场有了巨大增长。国内旅游从20世纪80年代中期快速崛起并加速发展，从2006年开始达到了人均一次以上的旅游密度，反映了我国旅游市场覆盖面不断扩大，市场发育不断深化。随着对外开放的不断深化，中国公民出境旅游自20世纪90年代中后期蓬勃兴起，成为世界上重要的客源输出国。经过30年的培育，我国旅游客源市场真正发展成为三足鼎立的格局。 改革开放之初，在接待设施和交通条件极为有限的情况下，以丰富的旅游资源和神秘的东方文化作为吸引物，以赚取紧缺的外汇为目标，形成了入境旅游“一花独放”的局面。这一过程中，虽然有所波动，但总体保持了高速增长态势，成为改革开放中一道亮丽的风景线。30年间，入境旅游人数从180.92万人次增加到13187.33万人次，增长71.9倍，年均增幅达15.9%；过夜旅游人数从72万人次增加到5471.98万人次，增长75倍，年均增幅16.1%，高出同期世界旅游同类指标12个百分点；旅游外汇收入从2.63亿美元增加到419.19亿美元，增长158.4倍，年均增幅达到19.1%，高出同期世界旅游同类指标10个百分点。 改革开放初期，受各方面条件的限制，国内旅游采取了“不提倡、不宣传、不反对”的政策。进入20世纪80年代中期，随着综合国力的提升，居民收入显著提高，国内旅游市场开始形成。1993年，国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》，对国内旅游工作提出“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针。为克服1993年下半年经济过热引起的通货膨胀以及1997年的亚洲金融风暴，客观上必须大力发展国内旅游以扩大内需。在内外因素的共同作用下，国内旅游受到高度重视。1995年实行双休日制度，居民闲暇时间增多，特别是2000年开始的黄金周，使国内旅游在假日期间出现“井喷”现象，显示了独特而强劲的内生性消费需求，与入境旅游共同成为驱动中国旅游业发展的两个车轮。 自1993年起，国家旅游局每年委托国家统计局对我国大陆地区城镇居民国内旅游情况进行抽样调查统计。1993年至2007年的15年间，国内旅游人数从4.1亿人次增长到16.1亿人次，年均增速达到10.3%；国内旅游收入从864亿元增长到7771亿元，年均增幅达到17%。 中国公民出境旅游是旅游需求的延伸和升级，也是改革开放的必然结果。1990年10月率先开放中国公民自费赴新加坡、马来西亚和泰国等三国旅游。自1997年起，在试办港澳游、边境游的基础上，正式开展中国公民自费出境旅游业务。之后，出境旅游目的地的数量逐步增加，截至2007年底，除香港、澳门两个特别行政区外，已有132个国家成为我国公民出境旅游目的地。进入新世纪，中国公民出境旅游人数增速迅猛，2007年已达到4095.4万人次，是2000年的3.9倍，其中因私出境旅游人数达到3492.4万人次，已占到出境总人数的85%。中国不仅是世界重要的旅游目的地，也成为主要的旅游客源地。 我国旅游三大市场均衡发展是我国旅游业全面发展的必然结果，也是我国改革开放和社会转型的必然结果。目前，旅游已经成为大众重要的生活方式，成为提高生活品质的重要内容。出境旅游尤其是因私出境旅游的快速增长，成为中国综合国力增强、居民生活水平提高、对外开放扩大的最为直接和最为生动的见证。 改革开放以来，受外部事件的影响，中国的旅游市场出现过三次明显的波动，旅游业在冲击后显示出顽强的恢复能力。尤其是国内旅游，恢复最快，成为旅游业抵御风险和危机的主要力量。这说明旅游已经成为国民生活不可或缺的重要组成。植根于大众需求的旅游业是敏感的，但不是脆弱的，在经历风雨后，往往迸发出更强大的生机与活力。 30年来，中国旅游市场蓬勃发展，已经完成了从旅游资源大国向亚洲旅游大国进而向世界旅游大国的跨越，并将向世界旅游强国的目标迈进。但也应清醒地认识到，目前中国与世界旅游强国尚有不小差距，只有充分利用好各种有利因素，转变旅游发展方式，不断增强综合竞争力，中国旅游业才可能巩固领先优势，实现持续平稳较快发展。 (三)产业体系培育：从单一到综合 改革开放之初，旅游接待设施和条件极为短缺和简陋。当时，能接待外国旅游者的仅有中国国际旅行社和中国旅行社两家，除了1949年前遗留下来的一些老饭店以及计划经济体制下建起来的招待所外，全国没有一家现代意义上的旅游饭店，旅游管理和服务意识基本是空白，民航和铁路交通更成为发展旅游业的瓶颈。在这样的物质匮乏、供给短缺的基础上，中国旅游业白手起家，旅游供给能力不断增强，产业规模持续扩大，产业体系日趋完善，产业开放度也不断加大。中国旅游业之所以实现高速增长，一个重要的因素是始终坚持以市场为导向，以产业体系培育为中心，不断扩大供给，提高质量，满足不断增长和日趋多元的旅游需求。 旅游业发展之初，旅游供给的短缺制约与国民经济的短缺紧密联系在一起，突出表现为饭店短缺、交通紧张。1981年国务院《关于加强旅游工作的决定》指出：目前旅游接待条件较差，这个矛盾要逐步解决。1979年，中国出现了第一批中外合资项目，最早批准的三个合资项目都是从属于旅游业的企业，旅游业成为对外开放的前沿。从20世纪70年代末到20世纪80年代末，中国旅游业利用外商直接投资共约50亿美元。通过大量引进外资，全国各热点旅游城市和经济发达地区建立了一批新型旅游饭店，逐步缓解了住宿接待设施紧张的瓶颈状态，提高了中国旅游饭店的经营服务水平，为中国旅游业长远发展打下了坚实的基础。 20世纪80年代中期，旅游工作的重点转移到产业体系的培育上来。1985年，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，提出：要从只抓国际旅游转为国际、国内一起抓；从以国家投资为主建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上；从主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举。这一指导方针的出台，积极促进了各类资本向旅游业的聚集，标志着中国旅游业进入全面构建旅游产业体系的新阶段。1998年以后国家开始发行国债，解决基础设施建设等一系列重大问题。2000年至2004年，全国共安排旅游国债67.2亿元。2005年至2007年，又安排了21亿元资金用于红色旅游建设。 进入新世纪，中国现代化交通网络逐步形成，旅游交通瓶颈总体解决，并对旅游出行方式产生了明显影响。到2007年，中国境内民用航空定期航班通航机场148个，定期航班通航城市146个；全国铁路营业里程达到7.8万公里，位居世界第三；全国公路总里程达358.37万公里，有11个省的高速公路里程突破2000公里。除了正常定点的航班列车以外，旅游包机、旅游专列、自驾车旅游成为潮流。环保、信息、能源等基础设施建设突飞猛进，为旅游业提供了更为良好的发展条件。 到2007年末，全国已有旅行社18943家，其中国际旅行社1797家；有星级饭店13583家；成规模的景区超过20000家，A级旅游区3100余家，其中4A级以上928家；国家旅游度假区12家，省级度假区上百家；优秀旅游城市307个，旅游强县17个；工农业旅游示范点1098家。还有国家重点风景名胜区187个，国家自然保护区303个，国家森林公园627个，国家地质公园138个，列入《世界遗产名录》的世界遗产35个。经过30年的培育和发展，旅游业基本形成了多方位、多层面、多维度的产业体系格局。 中国旅游产业体系的培育是从计划到市场、从封闭走向开放的渐变过程。以旅行社为例，入境旅游由初创期的国旅、中旅以及20世纪80年代初成立的青旅三家国营旅行社系统垄断经营，逐步放开到10多家中央各部委主管的旅行社和30多家地方旅行社拥有自主外联权。旅行社由高度计划到充分竞争，随后又放松了对所有制的管制，允许民营资本进入。我国加入世界贸易组织后，旅行社业开始了向世界开放，大大加快了我国旅游业发展的国际化进程。目前我国旅行社行业已经向境外资本和民间资本两个市场开放，市场竞争格局全面形成。2007年已有外方独资旅行社16家，外资控股11家，外资参股8家，美国、日本、德国和英国等大型旅游集团以及一些经营高端市场的专业旅行社进入中国。 旅游产业体系的培育是从数量走向质量，从粗放走向集约的渐进过程。随着外向型经济的建立，极大地刺激了旅游生产要素供给，到20世纪末，“行、游、住、食、购、娱”等产业要素体系已经完备。进入新世纪，旅游产业规模的迅速扩张，延长了旅游产品链、完善了产业链，扩大了产业面，进而构筑了一个较为完整的产业集群体系和分工合作体系，带动了旅游相关产业的发展。随着市场机制的确立，现代企业制度的推行，旅游业国际化竞争加剧，旅游企业的经营正在由粗放式向集约化逐步转变。 在产业体系发育过程中，旅游标准化工作发挥了重大作用。1987年，我国颁布《旅游涉外饭店星级的划分与评定》标准，标志着旅游业标准化工作的开始。1995年成立全国旅游标准化技术委员会，2001年成立全国旅游质量认证管理委员会，加强对旅游业标准化和质量认证工作的指导和管理。截至目前，我国已经颁布了18项旅游标准，其中国家标准11项、行业标准7项，是世界上颁布旅游业标准最多的国家。旅游标准化带动了整个服务业标准化的建设，如饭店星级评定标准成功地将星级概念延伸到其他行业，星级代表的优质服务概念已在全社会形成共识。 旅游产业体系的培育是从单一走向多元，从局部走向全面的发展过程。从产品上看，早期是以单一的全包价团队观光旅游为主；随着经济社会的发展，旅游目的地接待设施的不断完善和旅游产业集群优势的发挥，旅游产品发生了巨大的变化，自驾车旅游、公务商务、会展奖励、休闲度假、特种旅游等旅游类型的比重越来越大。从空间上看，发展初期以观光为主的旅游是以北京、上海、广州、西安、桂林等少数热点城市串联起的点线结构；随着旅游市场的多元化，各级各类的中心城市旅游不断涌现，带动了周边地区的旅游开发，形成了以区域旅游为主的板块结构。从产业形态上看，已经形成一批具有国际水准的旅游吸引物、旅游设施和旅游企业：以30多个世界自然文化遗产为代表的顶级吸引物；以黄山、九寨沟、华侨城等为代表的精品景区；以成都、杭州、三亚、大连等为代表的城市型旅游目的地；以白金五星级为代表的高端旅游饭店和以如家快捷和锦江之星为代表的经济型酒店；以长江游船为代表的内河观光游船；以港中旅、首旅为代表的综合性旅游集团；以锦江、开元等为代表的专业酒店集团；以携程、艺龙等为代表的旅游电子商务运营商；以《印象·刘三姐》、《云南映象》等为代表的旅游文娱项目。总体上形成了能满足国内外旅游者不同需求的产品、服务体系和以目的地为核心的产业集群。 旅游产业体系的培育是旅游生产要素市场不断发育的过程。在旅游业的经营中，各种生产要素发挥着基础性、根本性的作用。从资源要素来说，中国是一个旅游资源丰富的大国，但是在土地、人才、信息、科技、文化、管理、资金、产权等各类生产要素中存在着如何优化配置的问题，而且在不同发展阶段，不同的生产要素制约程度各异，制约点在逐步转移。20世纪80年代，基本状况是资源丰富，资金短缺，最先短缺的是饭店，之后转移到交通以及各类旅游生产资料，故而大规模地招商引资。进入20世纪90年代之后，旅游市场日渐发育，生产要素全面发展，多元化的市场主体不断涌现，形成了中国旅游业大发展的局面。在发展的过程之中，主要矛盾也由资金、土地等硬性生产要素制约逐步转换为以人才、信息、科技、品牌、管理等软性生产要素制约为主。 旅游产业体系的培育是一个动态完善和持续创新的过程。随着国内外旅游市场的竞争越来越激烈，旅游目的地和经营者的创新意识也越来越强。特别是随着新的资源不断开发、新的产品不断涌现、新的技术不断应用，传统的经营方式受到极大的挑战，加大了企业的生存难度，也激发了企业创新的要求。旅游业在发展过程中不断产生新领域和新业态，如休闲度假、数字旅游、会展奖励旅游、经济型饭店、游轮游艇、实景演艺、旅游智业等。进入新世纪以来，旅游业的新产品不断产生，如生态旅游、乡村旅游、工业旅游、红色旅游、军事旅游、温泉旅游、冰雪旅游、健康旅游、科技旅游等。这些新产品有效推动了产品结构、产业结构和客源市场结构的新变化。旅游业对传统产业的改造和传统业务的提升，也不断创造出新的领域，形成新的业态。这是旅游业发展创新的必然结果，也是提升中国旅游业竞争力的根本出路，代表了旅游业的未来，也昭示着旅游业发展的新方向。(四)管理方式转变：从微观到宏观旅游业管理方式的转变缘起于对旅游业属性的认识和旅游经济体制的变革，经历了企业管理、行业管理到公共管理的演变过程。 我国旅游业是从外事接待转轨而来的，开始就处于政府的行政管制之下，实行的是政府直接管理的计划经济模式。早期旅游管理的主要对象是旅行社和旅游饭店(时称旅游涉外饭店)。1964年12月在国旅总社的基础上设立了中国旅行游览事业管理局，作为外交部代管的国务院直属机构，与国旅总社合署办公，两块牌子一套班子。1978年3月改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局，仍由外交部代管。1982年8月，经全国人大常委会批准，中国旅行游览事业管理总局更名为中华人民共和国国家旅游局，简称国家旅游局。1982年7月，旅游总局与国旅总社分开办公，但仍掌握着旅行社的外联通知权、旅游包价定价权等涉外经营权。直到1985年1月，外联权和签证通知权才向省级机构下放。 改革开放以来，我国国情复杂、地域辽阔、经济发展水平较低、基础设施不完善、市场经济发育水平不高等特殊国情，决定了旅游业发展实施政府主导型战略的必要性。随着旅游产业地位在国民经济中日益提升，各级政府也更加支持旅游业发展。1985年，国务院批准《全国旅游事业发展规划(1986年至2000年)》，首次把“旅游业作为国家重点支持发展的一项事业”列入国民经济发展计划。1986年国务院成立旅游协调小组，标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。同年，国务院发布了旅游业第一部行政法规———《旅行社管理暂行条例》。1988年，国务院成立国家旅游事业委员会，属于国务院常设的议事、协调机构，对旅游业进一步加大领导力度。同年，经国务院批准，国务院办公厅转发国家旅游局《关于加强旅游工作的意见》，原则上明确了旅游的行业范围。 1988年10月，国务院发布了国家旅游局“三定”方案。这是第一个全面、系统的旅游管理体制改革的实施方案，明确了旅游主管部门的职责和职能，旅游业从此逐步转到经济管理的轨道上。按照国务院的统一部署，1998年，国旅总社、国际饭店等国家旅游局直属企业与国家旅游局实施政企脱钩。1999年5月，北京市旅游局的直属企业分离出来组建首旅集团，带动了各地的体制变化，标志着旅游企业管理体制又进入了新的阶段。 随着改革开放的日趋深入，经济社会的加快转型，旅游业实践的不断丰富以及对于旅游业发展规律认识的逐渐深化，在内容、范围、方式和手段等方面，旅游管理模式都较改革开放初期发生了变化。1999年国家旅游局提出建设世界旅游强国的宏伟目标后，旅游行业管理的重点也随之变化，由以旅行社和饭店行业为重点向大旅游、大市场、大产业方向转变，相继发布了一系列行业性管理规章和办法，推动了旅游管理向纵深发展。2000年国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，之后又发布《关于进一步发展假日旅游的意见》，设立了全国假日旅游部际协调会议制度，有力地促进了旅游管理从供给管理向需求管理延伸的重大结构性转变。 行业协会是旅游管理体制的重要组成。经国务院批准，中国的第一个旅游全行业组织———中国旅游协会于1986年1月30日正式成立。经过20多年的发展，旅游行业协会的专业领域不断丰富，会员数量不断增加。从区域结构看，全国31个省区市均成立了旅游协会。从行业结构看，按旅游要素组成的各种专业协会已分布在各区域的不同层次上。旅游行业协会的会员包括旅游城市、旅游企业集团、旅行社、星级饭店、旅游景区、旅游科研院所、旅游媒体等，覆盖了旅游业“食、住、行、游、购、娱”六要素的主要企事业单位，会员的资产规模和市场份额在全国旅游业中占有举足轻重的地位，成为促进中国旅游业发展的中坚力量。随着市场经济的持续深化，作为政府与市场主体之间的桥梁与纽带，旅游行业协会的功能将日益凸显，逐步成为行业服务、协调、监管和自律的实施主体。旅游旅游业改革开放
